Op 8 oktober 2025 heeft de Afdeling een belangrijke uitspraak gedaan over de reikwijdte van artikel 5.2, derde lid, van de Wet open overheid (Woo). Deze bepaling verplicht bestuursorganen om documenten die zijn opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming openbaar te maken. Juridisch consultant Safoura dook in de materie.
De Afdeling legt in deze uitspraak het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ ruim uit en oordeelt dat documenten die ter ondersteuning van formele besluitvorming dienen in beginsel openbaar moeten worden gemaakt. Hiermee wordt de toepassing van de uitzondering dat openbaarmaking het intern beraad zou kunnen schaden, beperkt.
Juridisch kader
In artikel 5.2, derde lid, is vastgelegd dat bestuursorganen verplicht zijn om informatie over persoonlijke beleidsopvattingen openbaar te maken als het document is opgesteld voor formele bestuurlijke besluitvorming.
De centrale vragen in deze uitspraak waren dan ook:
- Wat valt precies onder formele bestuurlijke besluitvorming?
- Wanneer mag openbaarmaking worden geweigerd, omdat dit het intern beraad onevenredig schaadt?
De zaak Nunspeet: een memo aan de wethouder
De zaak betrof een Woo-verzoek over een memo van ambtenaren aan de wethouder Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting van de gemeente Nunspeet. Het college weigerde de memo openbaar te maken en stelde dat dit document slechts diende voor interne afstemming tussen de wethouder en ambtenaren en dus niet was opgesteld ten behoeve van formele besluitvorming. Subsidiair werd aangevoerd dat openbaarmaking het intern beraad zou schaden.
De Afdeling ging daar niet in mee. Zij oordeelde dat de memo juist bedoeld was om de wethouder te ondersteunen bij het nemen van een concrete bestuurlijke beslissing. Daarmee viel het document wél onder de reikwijdte van artikel 5.2, derde lid, Woo en moest het, eventueel geanonimiseerd, openbaar worden gemaakt.
Wanneer is er sprake van formele bestuurlijke besluitvorming?
In navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel stelt de Afdeling vast dat de wetgever het begrip ‘formele bestuurlijke besluitvorming’ niet scherp heeft afgebakend. Uit de wetsgeschiedenis blijkt echter dat het begrip formele bestuurlijke besluitvorming juist ruim toegepast moet worden.
Of een document voor formele bestuurlijke besluitvorming is opgesteld, moet steeds per geval worden beoordeeld. De Afdeling noemt daarbij in ieder geval enkele indicaties wanneer dat niet het geval is. Dat zijn stukken die:
- (nog) niet zijn bedoeld om aan de ambtsdrager of het bestuursorgaan voor te leggen voor een keuze uit mogelijkheden van bestuurlijk handelen of nalaten bij de taakuitoefening door die ambtsdrager of dat bestuursorgaan;
- die nog niet rijp zijn;
- of die nog circuleren in de fase waarin het besluit nog moet worden genomen waarin er de ruimte moet zijn om gedachten en concepten uit te wisselen.
In het geval van de Nunspeet-memo gold het laatste: de wethouder nam, mede op basis van het advies, een bestuurlijke beslissing. Daarmee was sprake van een document dat binnen de reikwijdte van artikel 5.2, derde lid, Woo viel.
De uitzondering: onevenredige schade aan intern beraad
Op grond van artikel 5.2, derde lid, moeten persoonlijke beleidsopvattingen uit documenten voor formele bestuurlijke besluitvorming in beginsel in niet tot personen herleidbare vorm openbaar worden gemaakt. Slechts wanneer openbaarmaking het intern beraad onevenredig schaadt, mag daarvan worden afgezien. De motivering hiervoor ligt bij het bestuursorgaan. De mening van betrokken ambtenaren kan hierbij een rol spelen, maar is niet bepalend. De Afdeling benadrukt dat het bestuur verantwoordelijk is voor een zorgvuldige afweging tussen transparantie en de noodzaak om intern beraad te beschermen.
Belangrijk is dat andere belangen niet via deze uitzonderingsgrond kunnen worden afgedekt. Wil een bestuursorgaan bijvoorbeeld correspondentie over zijn procespositie afschermen, dan moet het een andere wettelijke weigeringsgrond gebruiken, zoals artikel 5.1, tweede lid, onder i, Woo, dat ziet op de bescherming van juridische belangen.
Praktische betekenis voor bestuursorganen; wat bestuursorganen dus concreet moeten doen
-
- Beoordeel eerst of een document is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming.
→ Zo ja, dan geldt in principe een openbaarmakingsplicht. - Anonimiseer persoonlijke beleidsopvattingen, zodat deze niet tot specifieke ambtenaren zijn te herleiden.
- Weiger openbaarmaking alleen als aannemelijk is dat dit het intern beraad onevenredig schaadt en motiveer dit zorgvuldig.
- Beoordeel eerst of een document is opgesteld ten behoeve van formele bestuurlijke besluitvorming.
De Afdeling legt hiermee de lat hoger voor het achterhouden van informatie. Veel documenten die bijdragen aan bestuurlijke besluitvorming zullen voortaan openbaar moeten worden gemaakt. Alleen wanneer het intern beraad zwaarwegend wordt gehinderd, mag hiervan worden afgeweken.
Conclusie
De uitspraak van 8 oktober 2025 markeert een belangrijk moment in de toepassing van de Woo. De Afdeling kiest nadrukkelijk voor meer openbaarheid en minder ruimte voor geheimhouding. Voor bestuursorganen betekent dit dat zij bij elk Woo-verzoek een zorgvuldige en goed gemotiveerde afweging moeten maken. Transparantie is hierbij het uitgangspunt
Blog: Warmrood
‘Homeostase is het vermogen van een organisme om zijn interne omgeving (zoals temperatuur) in evenwicht te houden, ondanks veranderingen in de externe omgeving.’ Wat begint
Blog: Listen to the music
Een stemwijzer invullen? Er zijn veel belangrijkere dingen, vindt juridisch consultant Hermen Korterink. Zoals de top 2000 bijvoorbeeld. Daarom brengt Hermen speciaal voor jullie een
4 knelpunten bij de inzet van AI in de zorg
Betere kwaliteit van zorg, kostenbesparing, arbeidsbesparing en versnelde ontwikkeling van nieuwe behandelingen. Dat zijn potentiële voordelen van AI in de zorg volgens ZonMw. Vorig jaar