Het Didam-arrest: een eerste verkenning

Mag de overheid een perceel grond exclusief aan één partij te koop aanbieden of moet het alle gegadigden een kans bieden om het perceel te kopen? Op 26 november 2021 oordeelde de Hoge Raad in een zaak tussen een vastgoedonderneming en de gemeente. Onze overheidsjurist Anton Oolthuis neemt je mee in de eerste conclusie. 

De casus

De gemeente was eigenaar van een perceel grond in het centrum van Didam, dat zij wilde verkopen aan een projectontwikkelaar. Bij de gemeente meldde zich ook een vastgoedonderneming als gegadigde, maar deze viste achter het net. De gemeente verkocht het perceel aan de projectontwikkelaar. Vervolgens heeft de vastgoedonderneming een kort geding aangespannen tegen de gemeente én de projectontwikkelaar. Zij betoogde dat de gemeente het perceel alleen mocht verkopen na een openbare en non-discriminatoire biedingsprocedure waarin alle belangstellenden een kans kregen het perceel te kopen.

De vastgoedonderneming verloor de zaak bij de rechtbank en ook in hoger beroep bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Het hof oordeelde dat een gemeente niet verplicht is om gelegenheid tot mededinging te bieden bij de uitgifte van grond. De vastgoedonderneming stelde beroep in cassatie in bij de Hoge Raad.  

Oordeel Hoge Raad

De Hoge Raad heeft de vastgoedonderneming in het gelijk gesteld. Een overheid (bijvoorbeeld een gemeente) die een onroerende zaak wil verkopen, moet gelegenheid bieden aan (eventuele) belangstellenden om mee te dingen, zo stelt de Hoge Raad. Dat houdt in dat de overheid de koper moet selecteren in een selectieprocedure aan de hand van objectieve, toetsbare en redelijke criteria. Ook moet de overheid hierover vooraf informatie bekend maken. Deze verplichtingen volgen uit het gelijkheidsbeginsel, waaraan de overheid is gebonden. Op dit punt verschilt de positie van een overheid van die van een private partij. De Hoge Raad heeft de uitspraak van het gerechtshof vernietigd en de zaak verwezen naar het gerechtshof ’s-Hertogenbosch om de zaak op dit punt opnieuw te beoordelen.

Eerste conclusies

Het arrest Didam heeft in overwegende mate geleid tot de conclusie, dat overheden bij grondverkoop (mogelijke andere) gegadigden de gelegenheid moeten bieden om mee te dingen.

Daarbij lijkt ten onrechte een stap overgeslagen, namelijk het voorafgaand toetsen aan -de door de Hoge Raad expliciet benoemde-  ‘de overheid toekomende beleidsruimte. Die beleidsruimte betreft het door een overheid zo goed mogelijk realiseren van haar maatschappelijke doelstellingen.

Het kader voor die beleidsruimte wordt nu gevormd door:

Enerzijds een situatie waarbij een maatschappelijk doel zo goed mogelijk kan worden gerealiseerd door grond te koop aan te bieden via een selectieprocedure. Daarnaast het één op één (natuurlijk voor een marktconforme prijs) grond verkopen aan een gegadigde als daardoor een maatschappelijk doel zo goed mogelijk kan worden gerealiseerd.

Ter verduidelijking:

  • Als een overheid grond in eigendom heeft waarop een ontwikkeling zelfstandig gerealiseerd kan worden, kan die overheid uitmaken wat, wanneer en hoe er gebouwd kan worden. Dan moet een overheid via een transparante verkoopprocedure de grond te koop aanbieden aan de markt.
  • Maar als een gegadigde niet alleen via geld invulling kan geven aan een maatschappelijk doel, maar er ook anderszins een bijdrage van een gegadigde noodzakelijk of wenselijk is kan er gekozen worden voor een één op één transactie.

Bij het hiervoor onder punt 2 genoemde noodzakelijk kan het dan gaan om:

  1. Het eigenaar zijn van grond waarover de overheid wil beschikken en daarvoor bijvoorbeeld ruilgrond beschikbaar heeft (denk aan de beoogde Landelijke Grondfaciliteit van het Rijk waar men ruilgrond in wil gaan zetten voor het verminderen van de stikstofuitstoot).
  2. Of over de situatie dat een initiatiefnemer beschikt over een grondpositie op basis waarvan hem een recht op zelfrealisatie toekomt en het daarbij voegen van grond van een overheid leidt tot het beter realiseren van een maatschappelijk doel.


Bij het onder punt 2 genoemde wenselijk kan het dan gaan over het realiseren van andere maatschappelijke doelen door initiatieven van derden (bijvoorbeeld van ontwikkelaars). Deze zullen alleen bereid zijn het risico en de kosten van planontwikkeling voor hun rekening te nemen, als zij zoveel mogelijk vooraf zekerheid hebben over de grond te kunnen beschikken.  Het zo realiseren van het maatschappelijke doel rechtvaardigt een één op één uitgifte.

Veel gemeenten zijn momenteel bezig om op hun eigendommen te letten door zogenoemde Snippergroen projecten uit te voeren. Wat betekent dit oordeel op deze projecten? Wat kunnen gemeenten doen om volgens deze uitspraak te werken? 

Grond verkoop aangrenzend perceel 
Veel gemeenten hebben in hun snippergroenbeleid staan dat verkoop van gemeentegrond in beginsel alleen mogelijk is als de strook gemeentegrond direct grenst aan het eigendom van de aanvrager. Als de strook gemeentegrond grenst aan twee of meer percelen, vindt er een verdeling tussen de buren plaats. In sommige gevallen wordt er gewerkt met een verklaring van geen bezwaar. Hiermee geeft de bewoner, die niet geïnteresseerd is, toestemming voor de verkoop aan een ander geïnteresseerde. 

Is deze afweging voldoende om alle (potentiële) kopers te benaderen bij een verkoop?  
Deze bepaling lijkt in beginsel voldoende te zijn voor de afweging die overheidsorganen bij soortgelijke verkopen dienen te maken. Bij elke verkoop moet voldoende afgewogen worden of dit bovenstaande geldt en toegepast mag worden. Bij meerdere (potentiële) kopers zullen zij benaderd moeten worden voor de aankoop. De Uitgiftecommissies van de projecten Snippergroen moeten hierop voldoende toezien en deze afwegingen maken.  

Publicatie over verkoopbare grond 
Publicatie is niet nodig als vaststaat of redelijkerwijs mag worden aangenomen dat er maar één potentiële geïnteresseerde is die in aanmerking komt voor de aankoop. Wel moet worden gemotiveerd waarom er maar één (potentiële) koper is. 

Uit verdere jurisprudentie over dit onderwerp moet nog blijken of publicatie bij snippergroen inderdaad vereist is.

Het is in ieder geval goed de ontwikkelingen rondom dit arrest de komende tijd te blijven volgen.