Een meer mensgerichte Awb

Het vertrouwen in het optreden van de overheid is de afgelopen jaren behoorlijk onder druk komen te staan. Dat bleek met name bij de kinderopvangtoeslagaffaire. Daarbij is de vraag gesteld of het (bestuur)recht voldoende waarborgen biedt om een dergelijke affaire in de toekomst te voorkomen. Een belangrijke opgave is het herstellen van het vertrouwen in de overheid.

In dat kader heeft het kabinet het voorstel gepresenteerd om de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan te passen. Oog voor de menselijke maat, dienstbaarheid en betere rechtsbescherming vormen de hoofdingrediënten. Wetten en regels zouden van een realistisch mensbeeld moeten uitgaan: niet alle burgers beschikken in gelijke mate over bestuurlijk-juridische en digitale vaardigheden. Vergissingen moeten kunnen worden hersteld en niet direct worden afgestraft.

De aankomende wijzigingen van de Awb zijn er vooral op gericht om ruimte te bieden voor maatwerk in de uitvoeringspraktijk. Het wetsvoorstel heet “Wet versterking waarborgfunctie Awb”. In essentie gaat het erom dat er meer aandacht komt voor de individuele omstandigheden van mensen. Juridisch consultant Els Ossel zet de belangrijkste zaken op een rij.

Dienstbaarheidsbeginsel

Het zorgvuldigheids-, evenredigheids- en motiveringsbeginsel zijn al vastgelegd in hoofdstuk 3 van de Awb. Daar komt een ‘nieuw’ beginsel bij: het bestuursorgaan is verplicht zich dienstbaar op te stellen bij de uitoefening van zijn taak. Dit dienstbaarheidsbeginsel wordt vastgelegd in artikel 2.4a van de Awb en houdt in dat het bestuur:

  • voortdurend aandacht heeft voor de burger, deze centraal stelt en voor de burger werkt;
  • zich steeds bewust is van de effecten van zijn handelen voor de burger;
  • beleid en uitvoering zo inricht dat de belangen van de burger daarmee worden gediend;
  • ervoor moet zorgen dat altijd contact mogelijk is op een passende manier (dus niet alleen via een webformulier maar ook telefonisch en op afspraak).

Begrijpelijke motivering

Het motiveringsbeginsel kennen we al: “Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering” (art. 3:46 Awb) maar wordt uitgebreid. Het voorstel is om aan artikel 3:47 een lid toe te voegen waarin staat dat de motivering begrijpelijk moet zijn. Dat betekent twee dingen:

  • de motivering moet in voor de lezer begrijpelijke taal worden opgesteld;
  • de lezer moet kunnen begrijpen hoe het bestuursorgaan tot dit besluit is gekomen en wat het besluit voor hem of haar betekent.

Als er een duidelijke doelgroep is, kan het taalniveau op die groep worden afgestemd. Daarnaast helpt het om eenvoudige zinnen en niet te veel moeilijke woorden te gebruiken. En als het toch nodig is een vakterm te gebruiken, kan deze direct daarna worden uitgelegd.

Correctie van fouten

Het corrigeren van kennelijke fouten in een besluit is nu al mogelijk, maar het kabinet meent dat het zinvol is om dit expliciet in de Awb op te nemen. Een correctie kan plaatsvinden op verzoek van de burger of het bestuursorgaan corrigeert uit eigen beweging (ambtshalve). Verwacht wordt dat dit zal leiden tot minder bezwaarprocedures.

Afwijken van beleidsregels

Met het wetsvoorstel komt vast te staan dat als de toepassing van beleidsregels tot onevenredige uitkomsten leidt, het bestuursorgaan in alle gevallen van de beleidsregels moet afwijken. Nu staat in artikel 4:84 van de Awb nog het criterium “bijzondere omstandigheden”; deze woorden worden geschrapt. Daarmee wordt de jurisprudentie bevestigd: eerst nagaan of de beleidsregel zelf rechtmatig is en zo ja, dan is de toets aan 4:84 hetzelfde als die aan artikel 3:4 Awb (ECLI:NL:RVS:2022:2290).

Bestuursrechtelijke geldschulden

Het wetsvoorstel beoogt het vaststellen en invorderen van bestuursrechtelijke geldschulden mensvriendelijker te maken. Dit betekent onder meer:

  • het afspreken van een passende betalingsregeling wordt gestimuleerd. Die regeling moet redelijk zijn en aansluiten bij de betalingsmogelijkheden van de burger;
  • er is geen wettelijke rente meer verschuldigd tijdens de looptijd van de betalingsregeling;
  • de mogelijkheden voor kwijtschelding worden uitgebreid.

Verlenging bezwaar- en beroepstermijn

De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken (art. 6:7 Awb). Het voorstel is om voor delen van het bestuursrecht een termijn van 13 weken vast te stellen. Daarbij denkt de regering aan regelingen die van invloed zijn op de bestaanszekerheid van mensen of waarbij de kans groot is dat het doenvermogen van de mensen (tijdelijk) minder is. Het zal in de eerste plaats gaan om besluiten op het gebied van de sociale zekerheid.

Verschoonbare termijnoverschrijding

Een te laat ingediend bezwaar- of beroepschrift leidt meestal tot niet-ontvankelijkheid. Alleen in zéér uitzonderlijke gevallen wordt de termijnoverschrijding verschoonbaar geacht. De regering vindt dat de lat in dat opzicht te hoog ligt en wil dat er meer ruimte komt om te laat ingediende bezwaar- of beroepschriften toch in behandeling te nemen. Daarbij heeft zij het oog op ingrijpende gebeurtenissen in de privésfeer waardoor iemand gedurende een bepaalde periode over minder doenvermogen beschikt om een bezwaar- of beroepschrift in te dienen. Concreet noemt de regering in de toelichting: het overlijden van een partner of de zorg voor een ernstig ziek kind.

Passend contact met de overheid

In de praktijk wordt de bezwaarprocedure vaak formalistisch uitgevoerd. Het kabinet wil daar verandering in brengen: de bezwaarprocedure zou juist laagdrempelig moeten zijn en – voor zover dat niet eerder in het besluitvormingsproces is gebeurd – gericht moeten zijn op overleg en overeenstemming. Het voorstel bevat wijzigingen van de Awb om vroegtijdig contact te bevorderen en de bezwaarprocedure oplossingsgericht(er) te maken. Elementen van het programma Passend Contact met de Overheid (PCMO) worden vastgelegd in de Awb.

Burgerlijke lus

De bestuurlijke lus kennen wij al (art. 8:51a en 8:51b Awb). Nu komt er ook een burgerlijke lus: de bestuursrechter geeft de burger, bij voorkeur met een tussenuitspraak, de gelegenheid om ingebrachte stellingen aannemelijk te maken. De ongelijke positie van de burger met betrekking tot het bewijsrecht kan op die manier worden verholpen.

Overigens wordt de burgerlijke lus in de praktijk al door de bestuursrechter toegepast. Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2017:3488 en ECLI:NL:RBMNE:2022:1721.

Hoe verder?

Het wetsvoorstel “Wet versterking waarborgfunctie Awb” is voor pre-consultatie op 20 januari 2023 aangeboden aan de Tweede Kamer. Pre-consultatie biedt uitvoeringsorganisaties, provincies, gemeenten en de rechtspraak de gelegenheid alvast een impact-analyse maken van de effecten van de beoogde aanpassingen van de Awb.

Medio 2023 zal het voorstel voor internetconsultatie worden aangeboden; burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties kunnen dan hun ideeën kenbaar maken. De planning is er nu nog op gericht dat begin 2024 de wijzigingen in werking treden.